بایسته‌های قانونگذاری برای قانون‌گذاران جدید
قانون اساسی، شورای ملی را به حیث عالی‌ترین ارگان تقنینی تعریف نموده که صلاحیت تصویب، تعدیل یا لغو قوانین و یا فرامین تقنینی را دارا است. شورای ملی پس از نزدیک به چهار سال تأخیر، پس از انتخابات جنجالی ولسی‌جرگه (رکن اساسی شواری ملی) دوره هفدهم تقنینی را آغاز کرد. قانون‌گذاران من‌حیث تنظیم‌کنندگان اصلی روابط و مناسبات شخصیت‌های حقیقی و حقوقی مسوولیت بس خطیر و بزرگی را برای ایجاد یک جامعه قانون‌مند دارند. بسیاری‌ها معتقداند که بخشی از مشکلات نظام اداری و قضایی افغانستان و در مجموع مشکلاتی که در تطبیق قوانین وجود داشته و دارد، ناشی از اشکلات جدی در فرایند قانونگذاری است. دور زدن قانون، استفاده از خلای قانونی، تفسیرپذیر بودن مواد قانون، در تعارض بودن مواد قانون، وجود ابهامات جدی در مواد قوانین، سازگار نبودن مواد قانون با شرایط جامعه، قابل تطبیق نبودن برخی از مواد قوانین و امثالهم از جمله مشکلات جدی در قوانین افغانستان شمرده می‌شود. وجود چنین اشکالات در قوانین از یک سو نشان‌دهنده عدم رعایت بایسته‌ها و اصول قانونگذاری است و از جانب دیگر چالش‌های فراوانی را نیز به همراه داشته و دارد. در اواخر سال ۱۳۹۳ زمانی که ماستری‌ام را در رشته جزا و جرم‌شناسی دفاع می‌کردم، موضوع پژوهشم نقد و بررسی قانون اجراآت جزایی مصوب ۱۳۹۳ بود. در آن زمان لازم بود نخست از همه اصول و بایسته‌های عام قانونگذاری را برایم روشن سازم. اینک که دوره هفدهم تقنینی شورای ملی آغاز به کار کرده است، لازم دیدم فشرده آن را با اعضای دوره هفدهم شورای ملی شریک سازم، شاید آن را در تصویب و تعدیل اسناد تقنینی رعایت خواهند کرد. معمولاً بایسته‌های قانونگذاری را به دو بخش شکلی و محتوایی تقسیم کرده‌اند که ذیلاً به آن پرداخته می‌شود:
الف- بایسته‌ها و اصول شکلی
۱– شفافیت و صراحت مواد قانون
از آن‌جایی که قانون علاوه بر مجریان و کارگزاران دولتی با توده و عامه مردم نیز سروکار دارد و با تصویب و نشر قوانین، فرض قانون‌گذار از با‌خبری تمام شهروندان از آن قوانین است و نیز بی‌خبری از احکام قانون عذر پنداشته نمی‌شود. بنابراین قانون‌گذار سعی کند تا با استفاده از جملات و کلمات صریح، روشن، حقوقی، تفسیر و تأویل‌ناپذیر به تدوین قانون بپردازد(دانش پژوهش، ۱۳۹۱، ص۵۶).
۲- انسجام حقوقی
قانون‌گذاران باید بر نظام حقوقی کشور احاطه داشته باشند و بدانند پیوندی که بر این بدن زنده می‌زنند، چه بازتابی در سایه‌ی اندام‌ها دارد. قانون قاعده مستقل نیست و باید در خانواده صدها قاعده دیگر به زندهگی خود ادامه دهد. اصل هم‌آهنگی قانون با سیستم حقوقی حاکم بر کشور، یکی از اصول و معیارهای لازم در امر قانونگذاری است. این امر بدین معنا است که قوانین دارای کلیت و روح واحد می‌باشد و قانون‌گذار در پروسه‌ی قانونگذاری باید با توجه به مجموعه‌ی سیستم حقوقی به قانونگذاری متناسب با کلیت نظام حقوقی بپردازد. لازمه رعایت این اصل در پروسه قانونگذاری، آشنایی قانون‌گذار با مجموعه قوانین نافذه در کشور است(رنه داوید، ۱۳۷۸: ص ۱۰۲).
ممکن است قانون‌گذار بی‌خبر و بدون توجه به قوانین موجود، قوانینی را وضع کند که در مغایرت با سایر ماده‌های قانونی باشد. این امر علاوه بر این‌که در مقام اجرا قانون را با دشواری روبهرو می‌سازد، از نظر تیوریک نیز موجب بی‌ثباتی و متزلزل شدن نظام حقوقی و قوانین می‌گردد(ذوالفقاری، ۱۳۹۲: ص۳۵).
۳- رعایت زبان علم و اصطلاحات مرسوم
مسلماً هرعلم اصطلاحات، مفاهیم و زبان ویژه‌ی خود را دارد که هم‌چون زبان‌های بومی و ملی توده‌ای از مردم، به سالیان دراز مستقر و مرسوم شده است. اصطلاح هرنهاد باید به جای خود به کار رود تا القای درست و دقیق معانی امکان‌پذیر شود، یکی از این اصطلاحات است. حقوق نیز به علم اصطلاح‌ها شهرت یافته است، زیرا آوردن واژه‌ای که در دید عرف بی‌اهمیت است، در این علم ممکن است آثاری مهم داشته باشد. قانون‌گذار می‌تواند خود واضع اصطلاح شود و قاعده‌ای را در زبان حقوقی بنیان نهد، لیکن اختیار این اقدام معقول را با بی‌بند‌و‌باری در استعمال اصطلاح‌های مرسوم در ادبیات حقوقی نباید اشتباه کرد. تفاوت این دو کار درست بدین می‌ماند که ادیب توانا ترکیبی بدیع و دلنشین پیشنهاد کند و بی‌مایه‌‌ی زورمند قاعده را بی‌اعتبار سازد تا چیزی از ادیبات کم نداشته باشد(سیفی، ۱۳۸۶: ص۶۴).
۴- تعیین هدف و ضمانت اجرا
قانون بدون ضمانت اجرا، سیاهه‌ای است ناکارا. پس لازم است قانون‌گذار در تعیین ضمانت‌های اجرایی قوانین، راهکارهای مناسب را در تدوین و طراحی قانون مد نظر گیرد. بنابراین قانون باید دارای زمینه اجرا باشد. قانونی که قابلیت اجرایی ندارد، هرچند عالی‌ترین قانون باشد، ارزشی نخواهد داشت. قوانین غیر‌قابل اجرا به توصیه‌های اخلاقی و آرمانی می‌ماند که در نهایت در سطور کاغذ باقی خواهد ماند. چنین قوانین به ساده‌گی تبدیل به کلمات بی‌روحی خواهد شد که هیچ‌گونه تأثیری در وضعیت مردم و جامعه نخواهد داشت. قانون بایست قادر به دست‌یابی به سطوح بالای پذیرش باشد؛ زیرا قوانین و به خصوص قوانین جزایی از خصوصیت عمومیت و الزامی بودن برخوردار است و تلاش شود که ضمانت‌های اجرایی آن بسیار بالا باشد(عابد زرشکن، ۱۳۸۷:ص ۲۸).
۵- هماهنگی قانون با وضع فرهنگ مردم آن جامعه
یکی از بایسته‌ها و معیارهای مهم در فرایند قانونگذاری، توجه و عنایت خاص قانون‌گذار به وضع فرهنگ، ارزش‌ها، اعتقادات، سطح سواد و… مردم آن جامعه است. از این لحاظ، ضمانت‌های اجرای یک قانون نیز بیش‌تر می‌شود. قانون‌گذار هنگام تدوین قانون بایست این آگاهی، دانش و اشراف را داشته باشد که سطح پذیرش مردم، درک و فهم مردم و بالأخره نیازمندی مردم نسبت به قانون جدید به چه میزان و درجه است؛ زیرا قانون پدیده عام و تاریخی است که محصول توسعه و تحولات تربیت و فرهنگ اجتماعی بوده است. به همین دلیل قوانین ثابت نیست و همواره باید در صدد رفع خلاءها و نواقص قوانین گذشته از یک سو و توجه داشتن جدی در امر قانونگذاری پیرامون وضعیت‌های اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و اقتصادی از سوی دیگر باشیم(ذوالفقاری ۱۳۹۲: ص۳۳).
بدون شک اصول و بایسته‌های قانونگذاری به اصول متذکره خلاصه نمی‌شود. اصولی مانند خلاصه‌نویسی قانون، رعایت نظم ساختاری، رعایت املاء و انشاء و اصول عام و پذیرفته شده دیگر نیز بایست رعایت گردد.
ب- بایسته‌ها و اصول محتوایی
۱- مبناگرایی و استناد حقوقی
مسلماً هرنظام حقوقی دارای قواعد عام و پذیرفته شده است که یا مبنای آن طبیعی (متأثر از مکتب طبیعی-تاریخی) است یا مبنای قراردادی (متأثر از مکاتب پوزوتویستی و تحققی) است (پرادل، ۱۳۷۳:ص ۷۶). و یا مثل نظام حقوقی افغانستان دارای مبنای الهی (متأثر از شرع و احکام الهی) می‌باشد. پس قانون‌گذار بایست در تنظیم و طراحی مواد قوانین توجیهات و استنادات حقوقی را لحاظ کند، در غیر این از استحکام و اعتبار لازم برخوردار نخواهد بود.
مقصود از مبناگرایی این نکته است که قانون‌گذار باید قوانین موضوعه را با درنظرداشت مبانی حقوقی وضع و تدوین کند. معمولاً تمامی نظام‌های حقوقی بر مبانی حقوقی خاصی استوار است. این مبانی در تمام قوانین موضوعه انعکاس داشته و بدان جهت می‌بخشد. به عنوان مثال، قانونگذاری در سیستم حقوقی سکولار با سیستم حقوقی دینی و غیر‌‌سکولار از تفاوت‌های جدی برخوردار است. یا این‌که قانونگذاری در سیستم حقوقی کامن‌لا با سیستم حقوقی رومن ژرمنی از تفاوت‌های اساسی برخوردار می‌باشد. عدم توجه به مبانی حقوقی به معنای بی‌توجهی به این تفاوت‌ها است که می‌تواند ماهیت‌های متفاوتی را برای قوانین ایجاد کند (داوید، ۱۳۷۸: ص۹۴). استناد حقوقی بدین معنا است که قانون‌گذار در پروسه وضع قانون علاوه بر این‌که دلایل و ضرورت‌های قانونگذاری را مورد توجه قرار می‌دهد، مستندات حقوقی را نیز مورد توجه قرار دهد. هم‌چنان که طرح قانون از سوی حکومت یا پارلمان باید مستند به دلایل بوده و ضروت قانون را توضیح دهد، در پروسه قانونگذاری و بررسی تخصصی طرح نیز ضروری است تا با درنظرداشت دلایل و توجیهات مزبور و با آگاهی از اهمیت و ضروت طرح یاد شده، به تصویب آن پرداخته شود. هم‌چنان اگر زمانی یک ماده قانونی بر‌اساس موضوع خیالی و فرضی استوار باشد، هیچ‌گاه جنبه عملی به خود نمی‌گیرد. این امر به معنای بی‌توجهی به اجرای قانون محسوب می‌گردد و در نهایت وجاهت سایر قانون را نیز دچار صدمه می‌سازد.
۲- عدم تعارض مواد قانون
یکی از مواردی که در امر قانونگذاری باید مورد توجه قرار گیرد، اجتناب از تعارض در پروسه قانونگذاری است. تعارض به دو صورت ممکن است در پروسه قانونگذاری رخ دهد: نخست، ممکن است بین ماده‌های قانونی تعارض وجود داشته باشد؛ به این معنا که گاه ماده‌های یک قانون در تناقض با هم‌دیگر قرار داشته و یک‌دیگر را نقض می‌کنند. صورت دوم، امکان وقوع تعارض میان کلیت یک قانون با اصول پذیرفته شده در نظام حقوقی کشور است (زراعت، ۱۳۸۴: ص۱۰۲).
۳- جامع و کامل بودن قانون
پژوهشگران روم باستان برای تنظیم قوانین سه هزار جلد کتاب را کاوش و بررسی کردند تا قانون مطلوب بنویسند (علی‌آبادی، ۱۳۶۹: ص۵۶). بنابراین نتیجه می‌گیریم که جامعیت قانون از صفاتی است که در تعریف لغوی قانون به آن تصریح و اشاره شده است. جامع بودن، حاصل جامع‌نگری و تحقیق پژوهشگر قانون و قانون‌گذار در اطرف موضوعی است که قرار است در مورد آن قانون وضع شود و قانون‌گذار باید همه احتمالات موجود را مورد توجه قرار دهد. استناد به منابع غنی و متعدد، از موارد مهم در این زمینه است (ذوالفقاری، ۱۳۹۲: ص۹۲).
۴- تأمین منافع همهگان با قانون
هرقانون و مقرره که وضع می‌شود، قطعاً باید برای خیر و فلاح کلیت جامعه باشد. چنان‌چه بنتام معتقد است که غایت و هدف قانون‌گذار، سعادت مردم است. قانونی که صرف جهت امتیاز‌دهی برای تعدادی معین و مشخص باشد و یا در آن منافع تعدادی خدشه‌دار گردد، قانون نه بلکه وسیله حق‌کشی و استبداد است. لذا در امر قانونگذاری، سودمندی همهگانی باید اصل رهنما باشد. بنابراین علم قانونگذاری عبارت است از تشخیص و تعیین آن‌چه خیر جامعه معینی را تأمین کند که منافع آن مورد نظر است، حال آن‌که هنر قانونگذاری عبارت از فراهم کردن وسایل تحقق آن است (پیشین: ص۳۴).
۵- موضوع قانون کاربردی باشد
جامعه‌شناسان می‌گویند که قانون قاعده رفتاری است و فقیهان تأیید می‌کنند که ناظر بر اعمال مکلفان است. مضمون این هردو گفته در این واقعیت مشترک است که حقوق به روابط اجتماعی انسان‌ها توجه دارد و اگر گاه به توصیف اشیا و تقسیم آن‌ها می‌پردازد، به لحاظ نقشی است که اشیا در آن روابط دارد و به عنوان مثال موضوع قرارداد یا حیازت و تصرف قرار می‌گیرد. اخلاق پهنه گسترده‌تر دارد و هررفتار نکوهش‌پذیر را منع می‌کند و به هررفتار نیکو فرمان می‌دهد، خواه هدف تنظیم روابط اجتماعی باشد یا ارتقای روحی و تزکیه نفس و قرب به حق. درباره انسان نیز قانون اجتماعی ناظر بر رفتارها و اعمال است، نه اندیشه‌ها. بی‌گمان گاه حقوق به انگیزه و قصد درونی نیز می‌پردازد، ولی این توجه به دلیل بازتاب اندیشه‌ها در رفتار اشخاص است. معامله‌ای را که دارای جهت نامشروع است، باطل می‌داند تا از تبانی مخالف اخلاق بکاهد و صلح همراه با آرامش درونی را جانشین مسابقه لذت‌طلبی و دست‌یافتن به قدرت سازد.
۶- نوآوری در قانونگذاری
مکتب طبیعی-تاریخی، قانون را زاده رسوم اجتماع و کشف حقوق‌دانان می‌داند؛ جوانه‌ای که بر پایه نیازها به شکل عادت بروز می‌کند و با گذشت زمان پا می‌گیرد و استقرار می‌یابد، هم‌چون جاده‌ای که در گذر مردم خود‌به‌خود ایجاد می‌شود و زبانی که در میان هر‌ملت متداول است. وضع قانون، طبیعی و قهری است و مبنای آن را باید در ضمیر مشترک مردم و یادگارهای تاریخی جست‌وجو کرد. قانون‌گذار وظیفه‌ای جز کشف، آراستن و تدوین قواعد اجتماعی ندارد و نمی‌تواند قانونی را بر این توده زنده و متحرک تحمیل کرد. به بیان دیگر، قانون شکل رسمی و آراسته قواعد تاریخی ملت است و در طبقه‌بندی منابع حقوق نیز در پست‌ترین درجه قرار می‌گیرد (پیشین: ص۳۴).
جامعه‌شناسان نیز کم‌وبیش همین نظر را دنبال کرده‌اند. از این دیدگاه، وجدان عمومی منبع اصلی قانون است و هر‌گروه اجتماعی، بر پایه نیازها و ضرورت‌های جمعی، قانون ویژه خود را دارد. قانون زنده در کتاب‌ها نیست. در دل اجتماع، مبنای قانون نیز فرمان و قدرت نیست، بلکه نیاز و اشتیاق است. دولت نیز به عنوان گروه اجتماعی قانون خود را اعمال می‌کند که آن هم با آن‌چه در کتاب قانون دیده می‌شود، تفاوت دارد. بدین ترتیب دولت هم در کنار گروه‌های انسانی دیگر قانون‌گذار است، منتها با نقشی محدود و غیر‌انحصاری. به گفته گروه ویچ: «حقوق وضع شده دولت تنها بخش ناچیزی از پدیده حقوقی است ، به‌سان خلیج کوچکی از دریا. این پدیده‌ها تمام قواعد ناشی از اجتماع را در بر می‌گیرد و دولت حتا گمان وجود آن را ندارد» (نبی‌زاده، ۱۳۹۲، جزوه درسی).
پیروان حقوق فطری را نیز باید بر این گروه افزود، زیرا آنان هم نقش دولت را محدود به کشف قواعد فطری و ساخته عقل می‌دانند و قانون را در صورتی معتبر می‌دانند که با آن قواعد همگام باشد. منتها با تحولاتی که این نظریه در سده‌های اخیر پیدا کرده است، برای نظر مرسوم با آن داعیه‌ها و بلند‌پروازیهای دیگر طرفداری باقی نمانده است و میانه‌روها در نظام حقوقی سهم عمده را به قانون و دولت داده‌اند.
در برابر این گروه جمعی از حکیمان و حقوق‌دانان، سازنده اصلی نظم حقوقی را اراده دولت و قانون را منبع یگانه یا مهم‌ترین منبع حقوق شمرده‌اند. به نظر اینان، در کاروان زندهگی اجتماعی دولت پیش‌رو، مبتکر و هدایت‌کننده است و قانون فراگیر همه چیز. قانون‌گذار فرمان می‌دهد و دیگران اطاعت می‌کنند. قانون مظهر اراده ملی است و به همین دلیل سلطه نهایی را دارد. هگل را باید سرآمد این اندیشمندان شمرد. او در نکوهش مکتب تاریخی می‌نویسند: «نپذیرفتن صلاحیت یک ملت فهمیده یا طبقه حقوق‌دانان در تدوین مجموعه قوانین، شدیدترین اهانتی است که امکان دارد بر آن ملت یا آن جامعه حقوق‌دان کرد» (داوید، ۱۳۷۸: ص۹۸). هردو شیوه افراطی را باید ترک گفت. در وضع قانون، هم ابتکار دولت در سیاست قانونگذاری را باید پذیرفت و هم دخالت نیروهای اجتماعی را در این راه مهم شمرد. از یک سو دولت در هنر حکومت کردن و قانونگذاری انگیزه‌های خاص دارد و از سوی دیگر دولت نمی‌تواند پیوسته بر پایه قدرت‌نمایی قانون وضع کند و گاه خود مقهور فشار‌های اجتماعی می‌شود. وانگهی، اگر واقع‌بین باشد، ابزار تحقیق و معیار انتخاب را بر پایه داده‌های اجتماعی مهیا می‌سازد و رفع نیازهای اجتماعی و اقتصادی و اخلاقی را هدف اصلی می‌سازد. توان واقعی دولت وابسته به میزان دانایی او است. به قدرت‌مندان باید آموخت که توانایی در دانایی است و آنان که خرد استفاده از قدرت را نداشته‌اند، درسی تلخ از تاریخ گرفته‌اند. دانایی تنها وسیله کسب قدرت نیست، بلکه رمز حفظ آن نیز است. پس باید هم دولت را مبتکر شمرد و هم کاشف و معنای این گفته ژنی که حقوق هنری است که بر مبنای علم استقرار یافته، اشاره به همین ماهیت دوگانه قانونگذاری است (حسینی، وبلاگ خرد و سیاست ۱۹-۸-۱۳۹۰). بنابراین قانون‌گذاران باید مطابق به نیازها و خواست‌های مردم و شرایط و احوال جامعه، قانون را وضع کنند. قانون یا قوانین که جدیداً وضع می‌شود، بایست پاسخگوی بخشی از نیازهای جامعه یا برای رفع و کاهش معضل و مسأله تدوین و تصویب گردد.
سیدمحمد فیروزی، استاد دانشگاه بغلان
